莫尼塔PPP的名与实位置

莫尼塔：PPP的名与实 类别： 机构： 研究员：

[摘要]

9月初，莫尼塔研究实地走访PPP推广力度最大的某中部省份，与当地财政官员、银行、项目参与方进行交流（调研纪要可参见近期报告《PPP，推陈出新还是新瓶旧酒》）。当前中央政府高度重视PPP模式的推广，其对后续的宏观经济走势影响几何？我们结合所了解到的情况，提出如下一些想法供参考：

首先，当前PPP在运行当中存在三个“变异”，使得理想与现实之间差距犹存；其次，PPP模式本质上成为43号文之后，政府“加杠杆”的新形式，政府对此颇为积极；再次，民营资本参与PPP存在难以逾越的障碍，因此PPP难以撬动民间投资；最后，PPP在拉动经济增长方面的作用，也许只有“新瓶装旧酒”的味道。不可否认，PPP能够在一定程度上提升基础设施建设效率，但更多地仍是一个以时间换空间的做法，背后的风险值得警惕。

一、当前PPP运行中的三个“变异”变异1：“公私合营”异化为“公公合营”。PPP多为政府与国企的合作，真正私营资本参与的项目可能只有10%左右。

变异2：“股权投资”异化为“名股实债”。尽管不会明文规定，但在政府与私营资本磨合过程中，多有固定回报的约定，社会资本和银行都会要求政府将项目支出纳入财政预算。

变异3：“长期投资”异化为“短期投资”。多数社会资本参与的主要动机是获得施工利润，投资收益占比较小，经过2年建设期+3年运营期即可收回大部分资本大陆仍然是第2季全球最大的洁净能源投资国金。

二、反思PPP的本质：政府“加杠杆”的新形式对政府来讲，PPP是BT之后一种新的“加杠杆”形式。政府对此颇为积极：

首先，资本金负担不重。通常一个项目包含30%的资本金+70%的银行贷款，资本金中政府只需出资20%左右，也即政府所需支付的资本金只有项目总额的6%，甚至更低。

其次，财政压力减轻。过去的BT模式下，政府在年内即需完成项目支付，可能在某一年度出现支付高峰；而PPP可以拉长成年支付，现金流得到一定程度的平滑。

再次，可借助社会资本的融资能力。社会资本需承担与股权份额相对应的融资，这也是为什么通常社会资本方是由国企参与，因其融资成本低，具有先天优势。

三、PPP能撬动民间投资么？我们的答案是：很难！社会资本参与PPP的主要动机是“寻求扩张”。对民企来说，PPP被作为一些民营企业实现资产扩张的一项重要内容，在一个大项目中即便只是分得很小的一块，对很多民企来说也已有不小的意义；对央企来说，通过PPP参与到大体量的基建项目中，能够起到扩张地盘的作用。

但即便有资产扩张的意愿，民营资本参与PPP仍然存在障碍。一是，民营企业本就存在融资难、融资贵问题，难以满足替政府以小搏大的要求；二是，民企与政府互不信任，政府认为民企不守信用，民营对政府亦作如是观；三是，对于好项目，政府议价能力很强，会压低投资回报；四是，所推项目体量较大，民企通常没有能力参与。

四、PPP能带动经济增长么？我们的答案是：也许只是“新瓶装旧酒”！目前PPP还只是基建投资中的一个补充，但已成为增量项目的主流模式。

不可否认，PPP能够在一定程度上提升建设效率。首纺织产业须加强以消费需求为导向的产品创新先，政府在PPP模式中，一改过去四处找资金、找施工单位的形象，变身成为“甲方”，能够吸引到很多社会资本（特别是大型专业化的央企）主动与之合作。其次，PPP合约期拉长，政府对项目的掌控力有所提升，可以要求社会资本承担运营期的风险。最后，政府在PPP模式中，可以将好坏项目“肥瘦搭配”，打包推出，有助于增加基建项目落地量。

但PPP仍然是一个时间换空间的做法，背后风险值得警惕。目前，财政部为抑制地方政府猛推PPP的冲动，规定PPP支出不得超过地方当年财政预算支出的10%。以下三个风险点尤其值得关注：

其一，如果PPP被大力推进，10%的红线是否可能以各种形式被突破?其二，如果财政收入不能如地方政府所认为的“必然不断增长”，未来一旦政府无力偿还，是否还需中央政府来买单，重复讲述下一个城投平台的故事?其三，企业代替政府承担融资，使政府债务得以出表，那么未来是否更加难以监控地方政府的债务问题?